17 марта 1988
2790

Исаков В. Д.: Перестройка и законность

Октябрьский пленум ЦК КПСС, на котором впервые открыто столкнулись подходы к демократизации в партии и в обществе, а затем памятное заседание пленума Московского горкома партии, на котором Б.Ельцин был освобожден от должности, всколыхнули общество. По стране прокатилась волна митингов и демонстраций. И тут же выяснилось, что власть к такому повороту событий не готова. Отсутствует элементарное правовое регулирование порядка осуществления одного из конституционных прав граждан - свободы митингов, шествий и демонстраций (закон на эту тему не принят и по сию пору). На новую ситуацию, возникшую в практике государственного управления, власть отреагировала достаточно характерным образом. Вместо того, чтобы заполнить брешь в законодательстве, как это предусмотрено Конституцией, из ЦК КПСС на места была спущена директива - принять "местные" правила о митингах и демонстрациях и приложена некая "болванка" - образец. На местах эту "болванку" подправили и "усовершенствовали" в соответствии с местными представлениями и законности и демократии. Что получилось в итоге - нетрудно догадаться. Статья "Перестройка и законность" приведена в том виде, в каком она была опубликована в молодежной газете "На смену!" 17 марта 1988 года.

Процесс перестройки в советском обществе неразрывно связан с укреплением законности. Лишь на основе законности, строгого неуклонного соблюдения советских законов может быть осуществлена реальная демократизация государственной и общественной жизни, претворены в действительность идеи экономической реформы. Недопустимы любые отступления от советских законов, независимо от того, касаются ли они прав предприятий и объединений, законных интересов трудовых коллективов или прав и свобод отдельных граждан.

В этой связи хотелось бы обратиться к принятому недавно решению исполнительного комитета Свердловского городского Совета народных депутатов "О порядке предоставления трудящимся и их организациям общественных зданий, улиц, площадей, парков, садов, скверов города Свердловска для проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций и иных массовых мероприятий". Этим решением установлено, что проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций допускается лишь с разрешения исполнительного комитета. Письменное заявление об этом должно быть подано не менее чем за десять дней до предполагаемой даты мероприятия. Лица, допустившие нарушение установленного порядка, "несут ответственность на основании действующего законодательства".

Данное решение исполнительного комитета, на мой взгляд, не соответствует требованиям законности, неправомерно ограничивает гарантированную статьей 50 Конституции СССР и статьей 48 Конституции РСФСР свободу собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций.

Обратимся сначала к юридической стороне вопроса. Правила устанавливают разрешительный (т.е. с разрешения) порядок осуществления закрепленной в советских Конституциях свободы граждан. Поставим простой вопрос: можно ли считать свободу таковой, если для ее реализации требуется разрешение должностных лиц? Очевидно, что "свободой" в данном случае называют нечто иное, прямо противоположное. Правовое регулирование имеет жесткую, в известном смысле, математическую логику. Согласно ей, праву противостоит обязанность, а разрешению - запрет. Таким образом, требование получать разрешение на проведение собраний, митингов и демонстраций фактически исходит из того, что в этой сфере существует запрет. Это можно понять, обратившись и к здравому смыслу: зачем разрешать то, что уже разрешено? Разрешение необходимо там, где есть запрет!

Нельзя не заметить, что, приняв решение, определяющее порядок реализации конституционной свободы советских граждан, исполком городского Совета вышел за рамки своей компетенции, установленной законом. Обратимся к статьям 131 и 146 Конституции СССР. Первая определяет полномочия Совета Министров (Правительства) СССР: "В пределах своих полномочий Совет Министров СССР... осуществляет меры по защите интересов государства, охране социалистической собственности и общественного порядка, по обеспечению прав и свобод граждан". Вчитаемся теперь в статью 146, устанавливающую полномочия местных Советов: "Местные Советы народных депутатов... обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан". Слова "свобод", таким образом, в статье 146 нет.

Кому-нибудь, вероятно, изложенное выше покажется юридическим буквоедством, поэтому скажем совершенно определенно: в Конституции нет и не может быть "лишних" слов. Если в статье 131 есть слово "свободы", а в статье 146 его нет, стало быть, для этого есть веские основания: из этого следует что правовое обеспечение свобод граждан отнесено Конституцией к ведению правительства, но не местных Советов.

Заметим попутно, что в некоторых социалистических странах прямо запрещена регламентация конституционных прав и свобод граждан решениями местных органов: "Порядок осуществления отдельных свобод и прав может быть предписан только законом и единственно в тех случаях, когда это предусмотрено настоящей Конституцией или когда это необходимо для их осуществления." (Конституция СФРЮ, статья 203).

Правила предоставления улиц и площадей содержат немало других дефектов, свидетельствующих об их низкой юридической культуре. В них нет определения "собраний", "митингов", "шествий", "демонстраций" и "иных массовых мероприятий", что создает возможность произвольного толкования этих понятий. Можно ли считать митингом спортивный праздник? Шествием - традиционные гулянья выпускников школ? При желании - можно. В правилах не установлен срок, в течение которого вышестоящий орган обязан рассмотреть жалобу на действия нижестоящего органа, запретившего проведение "массового мероприятия". Пункт 2.8 редакционно сформулирован так, что нарушение указанных правил приравнивается к нарушениям общественного порядка, тем самым незаконно расширяется сфера административной ответственности, создается видимость правовой основы для произвольных действий правоохранительных органов.

Серьезную озабоченность вызывает то обстоятельство, что решение исполнительного комитета расходится с международными обязательствами нашей страны в области прав человека. Международный Пакт о гражданских и политических правах (ратифицирован СССР в 1973 г.) устанавливает в статье 21, что пользование правом на мирные собрания не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом. Разумеется, смысл слова "закон" в международном пакте и во внутреннем советском законодательстве может не совпадать. Но в любом случае, надо полагать, под законом понимается общегосударственный правовой акт, но не решение местного Совета.

Рассматриваемый вопрос имеет не только юридическую, но и политическую, нравственную стороны. Вспомним, хотя бы бегло, некоторые страницы истории. Требование неограниченной свободы совести, слова, печати, собраний, стачек и союзов содержалось в п. 5 первой Программы партии, принятой в 1903 г. на 2 съезде РСДРП. Под давлением революционного движения народа 17 октября 1905 года Николай II издает Высочайший манифест, которым дарует населению "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов."

"Незыблемые основы гражданской свободы" просуществовали, однако, недолго. Уже 4 марта 1906 г. царское правительство издает Временные правила о собраниях, которыми устанавливается, что публичные собрания всякого рода под открытым небом допускаются не иначе, как с особого, каждый раз, разрешения губернатора, градоначальника или начальника местной полицейской власти. Желающий устроить публичное собрание обязывался письменно заявить о том соответствующему должностному лицу "не позднее, как за трое суток до открытия собрания". (п.8).

Выразительную оценку этому закону дал В.И.Ленин в работе "Избирательная платформа РСДРП": "Совместима ли с монархией царя свобода союзов, коалиций, стачек, когда даже реакционный, уродливый закон 4-го марта 1906 года сведен всецело на нет губернаторами и министрами? Не звучат ли издевательством слова манифеста 17-го октября 1905 года о "незыблемых основах гражданской свободы", "действительной неприкосновенности личности", о "свободе совести, слова, собраний, союзов"? " (Полн. собр. соч., т.21, с. 178-179).

Позиция социал-демократов по вопросу о свободе собраний была отчетливо выражена с трибуны Государственной думы: "Выступая в Государственной думе в качестве представителя организованного в социал-демократическую партию пролетариата, мы будем отстаивать здесь все те требования, которые заключаются в программе российской социал-демократической рабочей партии. Мы будем бороться за полное народовластие, за неограниченную свободу слова, печати, союзов, собраний, стачек, за полное равенство граждан, неприкосновенность личности и за выборных чиновников от народа".

Выступающий от имени фракции депутат Джапаридзе далее заявил: "Касаясь... исключительно основных начал, которые выражены в законопроекте о свободе собраний, я не могу не заметить, что этот законопроект есть нечто вроде "с одной стороны нельзя не признаться, а с другой стороны нельзя не сознаться". Принцип свободы собраний, провозглашенный в первой статье законопроекта, совершенно упраздняется следующими статьями, в особенности для рабочего класса. Когда в законопроекте говорится, что собрания допускаются на площадях, улицах и других местах лишь при том условии, чтобы это не препятствовало свободе движения, то я утверждаю, что это равносильно полному воспрещению рабочим иметь свои собрания. В самом деле, у рабочих богатых салонов и дворцов нет, на заводах и фабриках капиталисты не разрешают, - остаются улицы, площади и проч. Но кто, по законопроекту, является судьей того, когда то или другое собрание мешает свободному движению, мешает какому-нибудь богатому баричу проехать на лихачах? Судьей является полицейский чин, в котором, по признанию авторов законопроекта, укоренилась долголетняя привычка - сообразовываться не с законом, а с видами администрации, начальства. Вот почему я нахожу, что весь законопроект должен быть выражен в двух правилах: 1) российские граждане без различия пола, веры и национальности вправе собираться всегда и везде, не требуя никакого разрешения от начальства и 2) всякое посягательство на свободу собраний со стороны чинов полиции или администрации вообще должно быть наказуемо".

Закрепляя завоеванные трудящимися права и свободы, Конституция РСФСР 1918 г., созданная под руководством и при непосредственном участии В.И.Ленина, провозгласила "право граждан Советской Республики свободно устраивать собрания, митинги, шествия и т.п.". Одновременно она развила, углубила это общедемократическое требование, предоставив в распоряжение рабочего класса и крестьянской бедноты "все пригодные для устройства народных собраний помещения с обстановкой, освещением и отоплением" (статья 15).

Вехи борьбы за демократические права и свободы представляют не только исторический интерес, они подводят нас к пониманию современности. Становится ясным, что принятие документа, устанавливающего разрешительный режим для осуществления конституционной свободы советских граждан, является шагом назад в развитии демократических институтов советского общества, противоречит революционным традициям советского народа.

В дискуссиях, развернувшихся вокруг решения горисполкома, автора этих строк упрекали в том, что его позиция на руку "незрелой молодежи", "демагогам". Так ли это? Полагаю, что политическая свобода, гарантированная статей 50 Конституции СССР и статьей 48 Конституции РСФСР, предоставлена всем гражданам в равной степени и не предполагает какой-либо предварительной "сортировки" на правых и неправых. Смысл ее именно в том, чтобы дать возможность каждому гражданину открыто и публично выразить свое мнение, занять позицию по актуальным вопросам местного и общегосударственного значения.

Если же этим правом воспользовались демагоги, то их оппоненты должны, видимо, использовать свое право - выступить на том же митинге, разоблачить ошибочные взгляды в печати, по радио, телевидению. Попытки разрешить конфликт административным зажимом ни к чему не ведут, никаких проблем не решают. Я разделяю мысль М.С.Горбачева, высказанную в книге "Перестройка и новое мышление": "Народ освобождается от былой апатии, энергично включается в общественную жизнь. И это находит разные формы выражения. Кто-то резко выступает на собрании, а где-то организуются митинги или манифестации. Вообще-то демократический процесс не исключает подобных спонтанных проявлений общественной самодеятельности. Мы ушли от тех времен, когда такие вещи вызывали чиновничий страх или административные запреты".

Каким должен быть законодательный акт о митингах и демонстрациях? На мой взгляд, для проведения собраний, митингов, демонстраций и т.п. должен быть установлен заявительный порядок, т.е. организаторы должны заблаговременно, скажем, в трехдневный срок, поставить в известность городские власти о месте проведения мероприятия, маршруте следования колонн и т.д. Если митинг не препятствует движению городского транспорта, он может быть проведен и без предупреждения. Думается, что центральная часть города должна быть традиционным местом для проведения массовых собраний, митингов и демонстраций, причем в любое время, без предварительного уведомления. Психологическое давление на участников митингов и демонстраций (сопровождение патрульными машинами, фотографирование и т.п.) должно быть запрещено.

Разумеется, на организаторах массового мероприятия должны лежать встречные обязанности: в ходе митинга, демонстрации следует исключить повреждение зданий и сооружений, загрязнение окружающей среды, блокирование жизненно важных коммуникаций. Недопустимы любые действия, угрожающие жизни и здоровью граждан. Должны соблюдаться советские законы, запрещающие пропаганду войны и национальной розни.

Рассмотренный случай, разумеется, не исчерпывает всей темы "Перестройка и законность". Следует признать, что законодательство, регулирующее осуществление конституционных прав и свобод граждан, не развито. Многие правовые акты, принятые еще в 30-е годы (например, об общественных организациях), сейчас устарели, не отражают реальностей современного этапа советского общества. Нуждаются в совершенствовании все звенья правоохранительного механизма: правосудие, прокурорский надзор, предварительное расследование, органы охраны общественного порядка, организация правовой помощи гражданам и организациям, правовое обучение и воспитание. Объективный анализ назревших проблем - необходимое условие глубокой правовой реформы в нашем обществе.

"На смену!", 17 марта 1988 года.
http://new.hse.ru/sites/tp/isakov


Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован