Эксклюзив
04 февраля 2011
11315

Вячеслав Егоров: Национальная система законодательства в области регулирования организованного туризма

Main lmjcjujxljkljkjxljtjt
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, в статье 27 дает право каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительство, а также свободно выезжать за пределы Российской Федерации. А гражданину Российской Федерации - право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. По Конституции каждый имеет право на отдых (ст. 37). В соответствии со статьей 41 Конституции в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения..., поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ст. 61). Названные конституционные положения являются основанием для создания соответствующей правовой базы в сфере туризма.
Последнее десятилетие показало, что широкие возможности индустрии туризма и путешествий больше не должны быть предоставлены воле случая, а порядок организации путешествий, в особенности пребывание иностранных граждан в той или иной стране, как и сама туристская деятельность, будут находиться под строгим государственным контролем.

Важнейшие политико-правовые решения, принятые российским государством в 2004 - 2010 гг., дали существенный толчок развитию организованного туризма, повышению его значимости для социально-экономического развития Российской Федерации и способствовали формированию конкурентоспособной национальной туристской индустрии.

Ключевые цели, задачи, принципы и направления государственной политики России в сфере туризма определены в ряде нормативно-правовых актах:

- в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации, где конкретно указаны способы (пути) государственного регулирования туристской деятельности;

- в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года;

- в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года;

- в Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 года;

- в Концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы) [1] и других политико-правовых документах.

3 июня 2006 года Президент России подписал Федеральный закон N 76-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" [2]. Закон ввел третий тип особых экономических зон "туристско-рекреационные особые зоны". Новый закон полностью опирается на принятый закон об особых экономических зонах с учетом особенностей функционирования туристских зон. Неизменными остались общий порядок создания, механизм функционирования особых экономических зон и управления ими. Вновь принятый закон стал определять особенности создания и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон, а также условия осуществления предпринимательской деятельности на их территориях.

По предположению Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам Н.В. Комаровой туристско-рекреационные зоны, где создается вся необходимая туристская инфраструктура, станут центрами организованного туризма в России и оказания качественных услуг туристам [3.].

Принятые изменения 25 декабря 2008 года в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дали право органам местного самоуправления осуществлять полномочия по развитию туризма на своих территориях [4]. Эти изменения связаны с наделением полномочий в сфере туризма органов местного самоуправления. Таким образом, права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, пополнились пунктами позволяющими создание условий для развития туризма.

Следовательно, законодателем была сформирована правовая основа для более активной реализации муниципальной политики в сфере туризма, которая является продолжением государственной политики на местном уровне. Отныне органы местного самоуправления всех уровней имеют возможность более эффективно осуществлять мероприятия по поддержке и развитию туризма и создавать соответствующие органы муниципального управления сферой туризма.

Постепенно туризм перестал быть "пасынком", никому не интересным и малоперспективным занятием. Как замечает заместитель министра Минспорттуризма Н. А. Назина, региональные власти несколько лет назад в упор не видели туризм, а сейчас большинство губернаторов понимают, что за счет его развития можно получить значимый экономический эффект, а также повысить занятость населения, обеспечить рост доходов и качества жизни россиян [5].

Возможно, такому отношению региональных властей повлияло принятие решения на законодательном уровне Российской Федерации, о том, что отныне с 30 ноября 2010 года субъектам Российской Федерации предоставляется новое полномочие по созданию благоприятных условий для развития туризма на своих территориях [6].

В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы реализации государственной политики и осуществления правоприменительных функций в сфере туризма. О значении туризма для социально-экономического, культурного, экологического развития регионов России свидетельствует формирующееся законодательство субъектов Российской Федерации о туристской деятельности. По данным Федерального агентства по туризму Российской Федерации в 48 субъектах существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма [7]. Эти законы в разных субъектах названы по-разному: "О туризме", "О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации", "О поддержке развития туризма", "О развитии внутреннего и въездного туризма".

В 65 субъектах России реализовываются региональные целевые программы развития туризма, утвержденные постановлениями глав субъектов России. В пяти субъектах приняты Концепции развития туризма, утвержденные Законами субъектов России.
Принятие законодателем новых поправок в Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вызвало изменения и в Уставах муниципальных образований. Отныне полномочия муниципальных образований дополнились положениями, позволяющими заниматься развитием внутреннего и въездного туризмов. С 2010 года почти повсеместно началась нормотворческая деятельность представительных органов местного самоуправления по принятию муниципально-правовых актов, утверждающих Концепции развития туризма на территориях муниципальных образований.

Таким образом, с начала XXI столетия мы становимся свидетелями, как формируется национальная система законодательства в области регулирования организованного туризма в Российской Федерации.

Как известно, в науке юриспруденции, по утверждению теоретика права профессора А.Б. Венгерова (1928-1998 г.г.), система законодательства может строиться, в том числе и по источникам права [8], что в свою очередь подтверждает суждение по этому поводу другого известного российского теоретика права С.С. Алексеева. Поэтому очевидно как в настоящее время нормативно-правовые акты, регулирующие туристскую деятельность в Российской Федерации, так удачно помещаются в стройную систему законодательства нашего государства на всех его уровнях.

По мысли С.С. Алексеева система законодательства складывается в результате издания правовых норм, закрепления их в официальных актах и систематизации этих актов. Она имеет сложную структуру. В зависимости от оснований (критериев) С.С. Алексеев выделяет горизонтальную, вертикальную, федеративную и комплексную системы законодательства [9].

В области регулирования организованного туризма именно вертикальное (иерархическое) строение наиболее полно отражает иерархию нормативно-правовых актов по их юридической силе. Во главе системы нормативно-правовых актов Российской Федерации стоит Конституция, далее идут законы, указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты местных органов власти, локальные нормативные акты. Такое расположение нормативно-правовых актов по нашему мнению наиболее полно освещает систему формирующегося законодательства в сфере организованного туризма.

Основные направления развития и совершенствования права связаны с социально-экономическими и политическими реформами, происходящими в стране. Одновременно идут глубинные процессы изменения самого содержания права, обновления законодательства и осознания новой роли правовых явлений в жизни человека и общества.
Комплексные образования в системе законодательства складываются в зависимости от объекта правового регулирования и системы государственного управления. Таким способом за последнее время образовались природоохранительное, транспортное законодательство, нормативные акты, определяющие правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, женщин, ветеранов) и др. [9].

Необходимо отметить, что система законодательства в области организованного туризма складывается не только для упорядоченности стабильности самого законодательства, но, по мнению А.Б. Венгерова и для потребностей социального правления. Она так же нужна для соответствующих субъектов управления, чтобы они могли эффективно пользоваться правовыми нормами, могли их находить, а главное - исполнять и применять.

Нормативно-правовые акты, входящие в систему законодательства организованного туризма можно сгруппировать по следующим группам:

1. Акты федеральных органов государственной власти.

2. Акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Акты органов местного самоуправления.

4. Договорные нормы субъектов организованного туризма.

5. Международные договоры и соглашения.

Указанные правовые источники вполне образуют комплексную отрасль законодательства - туристское законодательство, которое имеет свой предмет регулирования, постоянно совершенствуется, пополняется, проявляя свою специфику и известную целостность [10, с. 4].

Таким образом, происходит становление новой структуры законодательства, вызванное разграничением полномочий между Федерацией, республиками в составе России и другими субъектами Федерации, а также органами местного самоуправления. Появляются новые виды законодательных актов (уставы краев, областей, краевые, областные законы, указы, постановления губернаторов, глав администраций, иные нормативные акты, а также муниципально-правовые акты) [9].

Дальнейшее развитие юридических норм в сфере организованного туризма имеют важное значение. До не давних пор, по мнению Президента Международного форума юристов в сфере туризма и путешествий (IFTTA) Джона Доунса, происходила академическая и аналитическая гегемонии экономической науки. Международные обозначения использовались для передачи экономических терминов, но они оказались бесполезными или недостаточно точными для решения правовых задач. Экономический коллапс в Юго-Восточной Азии и Восточной Европе в 1990-х годах и мировой кризис последних лет показал, что правительства государств стали понимать о крайней необходимости правового регулирования и эффективного правоприменения, в том числе и в сфере туризма, чтобы свободные рынки могли правильно работать [11, с. 17].

Для Российской Федерации, в этой связи, очень важно произвести кодификацию всех нормативных правовых актов и отдельных юридических норм, регулирующих вопросы организованного туризма путем их объединения, при одновременном устранении существующих пробелов, во всеобъемлющее законодательство.

Другими словами, по нашему мнению, назрела необходимость создания новой комплексной отрасли российского права - туристское право. В этой отрасли туристского права необходимо определить национальную политику и приоритеты в области туризма. Обязательно установить правила и стандарты оказания туристских услуг субъектам туристской деятельности и туристской индустрии в целом. Привести минимальные нормы и системы классификаций объектов туристской индустрии. Предусмотреть меры по совершенствованию и проведению в жизнь туристских законов и подзаконных актов. Определить финансовые преференции для внутренних и иностранных инвесторов, заинтересованных в развитии российского туризма.

Установить охрану и порядок использования туристских ресурсов и окружающей среды, а так же вопросы безопасности туризма и другие не менее важные актуальные вопросы [12].

В этой же комплексной отрасли права по нашему мнению необходимо обозначить правовой статус субъектов системы органов и организаций сферы туризма и дать информацию:

1. О федеральном органе исполнительной власти в сфере туризма, об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма, об органах исполнительной власти в сфере туризма в муниципальных образованиях и их полномочиях;

2. О видах туристских организаций независимо от организационно-правовых форм, участвующих в формировании, продвижении и реализации туристского продукта, в том числе иностранных лиц (физических и/или юридических), реализующих туристские продукты на территории Российской Федерации;

3. Об организациях материального, научно-методического, рекламно-информационного и иного обеспечения деятельности туристских организаций;

4. Об образовательных учреждений профессионального образования в сфере туризма всех типов и видов независимо от организационно-правовых форм;

5. Об общероссийских, межрегиональных, региональных, муниципальных общественных объединениях, созданных и действующих в целях развития туризма;

6. Об организациях, использующих туристские ресурсы как факторы производства туристского продукта;

7. Иные сведения об органах и организациях, являющихся звеньями туристской деятельности как отрасли экономики [10. С. 29 - 30].

Таким образом, комплексное правовое воздействие позволит более эффективно и целенаправленно решать экономические и социальные задачи, возникающие в сфере туризма.

Думается для претворения в жизнь этих проектов государству в лице Федерального агентства по туризму необходимо активизировать усилия по консолидации юристов, работающих в сфере туризма, с целью использования их опыта, знаний, навыков и умений в правовом обеспечении субъектов организованного туризма. Именно на этих юристов ложится ответственность по повышению эффективности защиты прав и законных интересов туристов, формированию у всех участников туристской деятельности высокого уровня правовой культуры и туристского сознания.

Заканчивая наше исследование необходимо отметить, что на современном этапе закономерно возникли предпосылки планирования организованного туризма на государственном уровне, особенно на федеральном уровне, так как он имеет такое же значение как и другие виды экономической и социальной деятельности. Постепенно начинает создаваться подлинная национальная туристская политика и соответствующая законодательная база и возможно, в скором будущем, мы вправе надеяться, что будет создана новая отрасль комплексного права - туристское право России.

Резюмируя сказанное, необходимо отметить что:

1. Задача создания образа страны, благоприятной для посещения, является исключительно государственной задачей, что подтверждается мировой практикой.

2. Существенная роль для решения возникающих проблем на рынке туристских услуг отводится праву, так как право в современный период становится важным рычагом поступательного развития экономики, создает ее нормативную базу, активизирует обменные отношения, инициирует разумное проявление инициативы и предприимчивости. Право регулирует экономические отношения, в рамках действующего законодательства, определяет перспективу развития процессов в желаемом направлении, вытесняя устаревшие и изжившие себя формы.

3. К началу второго десятилетия XXI века Российское государство и субъекты организованного туризма, формируя собственный путь, стали накапливать правовой опыт, соответствующий мировым стандартам.

4. К этому же периоду практически формировалась национальная система законодательства в области регулирования организованного туризма в Российской Федерации.

5. Назрела необходимость создания новой комплексной отрасли российского права - туристское право России.

Литература

1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 июля 2010 г. N 1230-р "О Концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы)" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 30, ст. 4146.
2. Федеральный закон от 3 июня 2006 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" N 76-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 30, ст.3127; 2006, N 23, ст.2383.
3. Каллиома Л. Туристско-рекреационные зоны должны начать работать быстрее и эффективнее // Российская Бизнес-газета. N 723 (39) от 13 октября 2009 г.
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 28.11.2009 N 283-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 2003, N 40, ст. 3822.
5. Назина Н.А. Туризм - не пасынок // Тубизнес. - 2010. - N 13. - С. 8.
6. Федеральный закон от 15 ноября 2010 года "О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 269-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 22. 11. 2010, N 47, ст. 6030.
7. Существующее состояние сферы туризма в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. - 2008. - N 2. - С. 105 - 111.
8. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. - 3-е изд. - М.: Юриспруденция, 1999. - 528 с.
9. Алексеев С.С. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Учебник. М.: Издательство НОРМА - ИНФРА - М., 2001 г. - 453 с.
10. Волошин Н.И. Правове регулирование в туризме. Учебник. 3 изд., испр. и доп. - М.: Советский спорт, 2007. - 504 с.
11. Доунс Джон. Правовое регулирование туризма. Выступление на международной конференции IFTTA, прошедшей 15 - 17 апреля 2010 года в г. Москве // Туризм: право и экономика. 2010. N 2, С.15 - 18.
12. Рекомендации (Проект) Международной юридической конференции "Международного форума юристов в сфере туризма и путешествий (IFTTA)" 16 - 17 апреля, 2010, Москва // Туризм: право и экономика.- 2010. - N 2. - С. 28 -29.


Егоров Вячеслав Елизарович,
кандидат педагогических наук, юрист,
доцент Санкт - Петербургского государственного университета
сервиса и экономики, Псковский филиал

Viperson
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован